三十年“免费借道”一朝终结，中国对日本启动领空对等反制

2026年7月1日，新修订的《中华人民共和国民用航空法》将正式施行。这部历经三十年、六次修正后首次全面修订的法律，有一条规定虽然只有短短一句话，却将在东亚航空市场掀起巨浪——“未经批准，民用航空器不得飞入或者飞出中华人民共和国领空。”

这条规定的深层含义是：所有外国民用航空器进入、过境中国领空，必须提前提交通行申请，并严格遵照标准缴纳空域使用费用。这意味着中国彻底终结了近三十年对外航的“默认免费通行”时代。

在国际上，各国对外国航空器收取“飞越导航费”是通行做法。但为什么中国的这一变化引发如此广泛关注？尤其对日本航空业，为何被业内人士反复评价为“打在七寸上”的一击？本文将从历史演变、制度对比和深层影响三个维度，进行系统性解析。

一、从“免费借道”到“付费通行”：新法核心突破

1.1 新法的关键突破

2025年12月27日，第十四届全国人大常委会第十九次会议表决通过了新修订的民用航空法，由国家主席令第六十五号公布，自2026年7月1日起施行。这部法律全文共16章262条，其修订核心是建立规范化、法治化的空域通行管理体系。

新法在第二条明确了中国对领空“享有完全的、排他的主权”，在第八十五条规定了外国民用航空器飞入飞出的审批制度。与此同时，民航局于2025年12月12日配套发布了《民航空管基本服务收费清算管理办法》，明确了收费范围包括进近指挥费和航路费两项，服务对象涵盖在中国空域内运行的所有公共运输与通用航空器（含外国航司）。

这套制度安排的核心变化可从三个层面理解：第一，将此前宽松的过境管理升级为法定的审批制度；第二，从无偿使用转向有偿服务；第三，建立了包括阶梯催缴、票款划扣、联合限制在内的欠费惩戒机制。当外航逾期60天未清缴费用，将在设立分支机构、飞机引进、航线许可、航班时刻等方面受到从严审查。

1.2 为何此前中国不收费？

中国此前对外航采取免费通行政策，有其历史背景。长期秉持开放包容原则，对外籍航班提供宽松通行便利。然而，随着中国民航市场快速发展，大量外国航司无偿使用中国空域资源的情况日益引发关注。这种善意开放被部分国家视作固有特权，形成了不对等的空域使用格局。

过去日本航司飞越中国领空的模式，被业内人士形容为“申请即批，几乎不拒，无额外审核”——航线固定、时间固定，长达二十多年的“默认放行”。这种状态在国际民航领域并不常见。

1.3 国际通行规则

从国际法角度看，各国对使用其领空和导航服务的外国航空器收费，是《国际民用航空公约》框架下的通行实践。公约第一条承认各国对其领空拥有“完全的和排他的主权”，第十五条允许各国对实际提供的空中导航、通信、气象等具体服务收取费用。美国、俄罗斯、欧洲各国早已建立了各自完善的航路收费体系。中国此次立法调整，本质上是对标国际通行规则、补齐治理短板的合理举措。

二、日本对华航空收费的历史与现状

2.1 日本的收费制度

日本作为国际民航组织（ICAO）成员国，长期以来对其领空内的所有外国航空器实行收费制度。根据日本民航局的规定，虽然获得日本飞越许可本身不收取行政审批费用，但日本民航局会直接向航空公司发出空中导航服务账单。

这意味着，中国的航空公司在飞越日本领空时，一直在按照日本的收费标准缴纳航路费用。这种收费属于常态化的商业安排，适用于所有外国航司，不存在针对特定国家的歧视或豁免。

2.2 “不对等”格局的形成

中日航空交往史上，一个耐人寻味的“不对等”格局清晰可见：日本一侧，对所有外国航司统一收费，中国航司飞越日本领空需要付费；中国一侧，此前长期对外航采取“默认免费通行”政策，日本航司飞越中国领空几乎不付实质代价。这种单向免费的安排在国际上实属罕见。

三、新规对日本航空业的冲击

3.1 日本航司对中国领空的深度依赖

在所有受影响的境外航司中，日本航空企业受冲击最为显著。日本全日空、日本航空等主要航司超过85%的欧洲航班依赖中国领空。日本飞往欧洲、中东、中亚和非洲的最优航线，几乎都要经过中国领空。

2022年俄乌冲突爆发后，日本跟随西方对俄制裁，导致俄罗斯关闭西伯利亚领空，日本飞欧洲的北线通道彻底断绝。这一地缘变局使日本对中国领空的依赖度急剧攀升，中国空域已然成为其欧亚航运的“生命线”。

3.2 绕行的代价有多大？

如果不飞越中国领空，日本航司的替代选择极为有限且代价高昂。往北绕行需靠近北太平洋再兜回欧洲，飞行时间大幅延长；往南绕行挤进中亚、印度洋航线，空中走廊承载能力有限，旺季容易拥堵。

从具体成本看，一架波音787每小时油耗约5到6吨，一吨航油价格数千元，绕路多飞一小时就是数万元成本。远程客机每小时燃油开支约1.2万美元，借中国领空单程可少飞2到3小时，叠加机组工时、航材损耗等隐性成本，一家日本主流航司一年仅此一项就能节省超过上百亿日元。

3.3 财务冲击的量化估算

新规实施后，日方航司运营成本将大幅攀升。业内测算，外籍航班单次过境需缴纳数万美元费用，日本航空、全日空等主流航司年度成本或将增加数十亿人民币。有统计显示，日本航空公司每年将多付70多亿人民币的费用。

两害相权，“交钱过境”反而成了最经济的选择。如果刻意绕行中国空域，飞行距离增加数千公里，航行时长延长三到五小时，仅燃油一项增加的成本就可能超过过境费用本身。成本重压之下，部分冷门跨境航线或将被迫停运。航空行业产生的高额运营成本，最终将层层转嫁至消费者，日欧跨境机票价格或将持续上涨。

四、中日航线停飞：新规落地的特殊背景

4.1 46条航线的“清零”事件

新《民航法》将于2026年7月实施，而在此半年前，中日航空市场已经经历了一场空前的地缘震荡。

2025年10月下旬，日本首相高市早苗在公开场合就台海问题发表相关言论，将地区事务与日本自身捆绑，引发中方强烈反对。11月初，中方外交部首次明确引用《联合国宪章》第53条、第77条等相关规定，强调作为二战战胜国拥有维护战后国际秩序的合法权利，将对干涉地区事务的行为依法行使自卫权。

此后，中日航线取消潮正式显现。到2025年12月下旬，中日间46条航线正式进入“零航班”状态，取消率达到惊人的100%，累计2195个既定航班瞬间蒸发。日本航空业单日损失超过10亿日元。

4.2 中国领空的战略价值凸显

上述事件直观展示了中国在国际民航领域的战略影响力。从更广泛的国际视角看，俄罗斯因俄乌冲突关闭对西方国家领空后，欧洲-亚洲航线格局发生剧变。芬兰航空赫尔辛基-东京航线一夜之间从9小时延长至13小时，损失4亿欧元。而中国的航空公司仍可直接飞越俄罗斯，北京-伦敦航线不到10小时即可完成，比绕行的英国航空快约2小时，利润反而更高。

领空通行权在现代国际航空竞争中，已从技术性议题上升为具有战略意义的博弈筹码。

五、制度对比与深层逻辑

5.1 中日航空收费制度全景对比

对比维度日本中国（新规前）中国（新规后）

收费政策对所有外航统一收费基本不收费全面收费

审批制度无需许可但需缴导航费宽松审批，“申请即批” 严格审批，提交完整材料

法律基础日本《航空法》《民航法》（旧版）《民航法》（2026年修订版）

收费标准按统一费率无按航路费和进近指挥费收取

欠费机制常规催缴不适用阶梯催缴至联合限制

对等性中国航司付费日本航司免费双向对等收费

5.2 从“善意开放”到“规则治理”

中国此次领空收费制度改革，是多重因素共同作用的结果。