（原标题：务实定调，向新而行——2026年政府工作报告学习体会（国泰海通宏观 邵睿思、梁中华））

· 投资要点 ·

政策延续积极定调、更加注重效能。经济目标设定积极务实，通过新质生产力和内需主导的组合重塑增长的质量和结构依然是主线。

2026年3月5日，第十四届全国人民代表大会第四次会议在北京开幕，总理作政府工作报告。

总体基调上，延续积极定调、更加注重效能。我们的理解是今年政策组合或将偏积极，但不搞大水漫灌强刺激，政策着力点主要锚定两大方向：一方面，通过新质生产力和内需主导的组合，重塑增长的质量和结构；另一方面是，设定更为务实的经济目标，强调政策逆周期与跨周期调节并重，应对周期性需求收缩和结构性供需错配。

具体来看，政府工作报告对2026年工作部署有以下七大看点：

1、目标设定积极务实，体现提质增效导向。

经济增长目标为4.5-5%，在实际工作中努力争取更好结果，体现从追求速度到更加注重增长质量效益，意在把更多政策空间留给价格回升、新质生产力、风险出清等结构调整任务上。

物价目标维持2%左右，赤字率隐含的名义GDP增速约5.04%，价格目标的设定考虑了预期引导和现实可能。

就业目标方面，城镇调查失业率5.5%左右，城镇新增就业1200万人以上。今年就业总量压力仍存，结构更加突出。

2、财政支出力度不减，货币政策更重协同与精准。

2026年财政支出力度不减，结构更优，赤字率拟按4％左右安排，新增地方专项债4.4万亿，拟发行超长期特别国债1.3万亿。财政发力节奏或前置，方向聚焦提振消费、投资于人、保障民生。

货币适度宽松是大趋势，但节奏相对稳健，需要综合考虑内外环境和政策协同效应。其中，将“扩大内需”置于结构性政策重点首位，设立1000亿元财政金融协同促内需专项资金。

3、内需主导，关注服务消费和有效投资潜力释放。消费方面，优化“两新”政策实施，超长期特别国债2500亿元用于消费品以旧换新；服务消费更具增长潜力。投资方面，建设资金充裕，拟发行新型政策性金融工具8000亿元，有望撬动更多民间投资与社会资本。

4、现代化产业体系建设注重传统产业优化提升和新兴产业培育并重，人工智能重要性提升。

5、房地产和地方政府债务风险有望进一步收敛。地产端，近期地产政策出台密度明显提升，住房公积金制度改革作为关键抓手延续推进，有望释放部分合理需求。化债端，2026年是用于置换地方隐性债务的约6万亿元特殊再融资债，基本发行完毕之年，化债资金落地节奏或延续2025年特征，隐债置换债仍将前置发行。

6、全国统一大市场建设更加强调制度完善和规范地方政府行为，消费税改革或平稳推进。财税体制改革方面，细化消费税改革表述，相较于2025年，“加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方”的表述，本次报告明确将“调整优化消费税征税范围、税率,并推进部分品目征收环节后移”，预计改革为渐进式推进。

7、政策持续强化民生导向，其中，就业方面增量表述较多，更加注重劳动密集型行业承载就业的功能。

风险提示：对政策的理解有偏差；政策落地节奏不及预期。

2026年3月5日，十五届全国人大三次会议在北京开幕，总理作政府工作报告。2026年是“十五五”开局之年，也是我国经济发展模式由传统的地产-投资驱动向新兴产业等新动能驱动转变的关键之年。本次报告不仅是对年度稳增长政策的部署，也体现了中长期政策逻辑框架的转变。

总体基调上，延续积极定调、更加注重效能。2026年的政府工作报告在“稳中求进、提质增效”的总框架下，延续中央经济工作会议“五个必须”的认识，强调“坚持政策支持和改革创新并举”、“坚持投资于物和投资于人紧密结合”、“以苦练内功来应对外部挑战”。我们的理解是今年政策组合或将偏积极，但不搞大水漫灌强刺激，政策着力点主要锚定两大方向：一方面是，通过新质生产力和内需主导的组合，重塑增长的质量和结构；另一方面是，设定更为务实的经济目标，强调政策逆周期与跨周期调节并重，应对周期性需求收缩和结构性供需错配。

具体来看，政府工作报告对2026年工作部署有以下七大看点：

1

目标设定积极务实，体现提质增效导向

“十五五”规划《纲要（草案）》提出合理务实的发展目标和布局重大战略工程。“十五五”规划《纲要（草案）》提出20项指标，数量与“十四五”规划一致，民生福祉方面新增一项指标。经济发展方面，目标合理务实，提出“国内生产总值增长保持在合理区间、各年度视情提出,为到2035年人均国内生产总值比2020年翻一番、达到中等发达国家水平打好基础”。创新方面，数字经济核心产业增加值占GDP比重的目标由“十四五”的10%提高至12.5%。围绕新质生产力、现代化基础设施、保障改善民生等6个方面提出109项重大工程，项目数量较“十四五”规划小幅增加。

经济增长目标为4.5-5%，在实际工作中努力争取更好结果，体现从追求速度到更加注重增长质量效益，意在把更多政策空间留给价格回升、新质生产力、风险出清等结构调整任务上。2026年实际GDP增长目标确定为4.5-5%，较2025年的5%左右小幅下调并改为弹性区间目标。这一目标同2035年远景目标总体衔接，与我国经济长期增长潜力基本吻合的。结合近期习总书记强调要树立和践行正确的政绩观，经济增长目标的变化是引导地方在“正确政绩观”要求下，不再为追求名义目标而“堆项目、拉投资”，给高质量发展和风险出清留出空间。2026年广东、浙江等经济大省多数均将目标调整为区间值，并在报告中增加“在实际工作中全力争取更好结果”的表述，表明全国及地方对保持经济合理增长的积极性仍存。

物价目标维持2%左右，赤字率隐含的名义GDP增速约5.04%，价格目标的设定考虑了预期引导和现实可能。2026年CPI目标为2%左右，与2025年一致。另一视角看，2026年财政赤字率隐含的名义GDP增速约为5.04%，较去年4.9%有所回升，隐含的GDP平减指数在0-0.5%的区间，去年为-0.1%，反映对物价回升的判断有所改善。

就业目标方面，城镇调查失业率5.5%左右，城镇新增就业1200万人以上。今年就业总量压力仍存，结构更加突出。我们认为一方面，以人工智能为代表的新兴产业加快发展，对就业结构产生冲击，需要通过发展劳动密集型服务业，增强对中低技能劳动力的吸纳能力。另一方面，政策重心更加突出“投资于人”来应对。2026年1月人社部新闻发布会透露将“实施稳岗扩容提质行动，出台应对人工智能影响促就业文件”，后续将延续稳岗返还、就业补贴、担保贷款等存量政策，重点支持劳动密集型等就业容量大的传统行业企业稳定现有岗位。

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财政支出力度不减，货币政策更重协同与精准

2026年财政支出力度不减，结构更优，效益更好，动能更强。①今年的赤字率拟按4%左右安排，较2025年持平，赤字规模5.89万亿元，较上年增加0.23万亿。一般公共预算支出规模将首次达到30万亿元、比上年增加约1.27万亿元。②拟发行超长期特别国债1.3万亿元，特别国债3000亿元。新增地方专项债4.4万亿元，较上年持平，重点用于建设重大项目、置换隐性债务、消化政府拖欠账款等。③广义财政赤字11.89万亿元，较上年增加300亿元，广义财政赤字率8.1%。2026年财政赤字、债务总规模和支出总量较2025年小幅增加，在2025年更加积极的基础上继续保持相当规模，体现了政策的积极取向。

财政发力节奏或前置，方向聚焦提振消费、投资于人、保障民生。2026年财政政策方向聚焦三条主线：一是以内需为抓手稳增长。围绕扩大内需和提振消费，优化“两新”实施与财政贴息组合，靠前发力推动投资止跌回稳、城市更新提速；二是把“投资于人”置于更高优先级，通过提高养老金、医保财政补助、育儿与失能老人补贴、兜牢“三保”，系统性提升公共服务支出比重、促进居民就业增收；三是重视地方财政困难与债务治理，“开展整合统筹使用转移支付资金试点”，强调各级政府要更好“当家理财”，以提高转移支付效能、健全地方税体系为抓手，并继续推进隐性债务置换与经营性债务重组。

货币适度宽松是大趋势，但节奏相对稳健，需要综合考虑内外环境和政策协同效应。政策目标上，延续“把促进经济稳定增长和推动物价水平合理回升”作为重要考量，在此基础上灵活高效运用降准、降息等多种工具组合，保持流动性合理充裕。信贷方面，提出“降低融资中间费用,促进社会综合融资成本低位运行”，表明政策重点或不再是降利率，而是通过中间费用降低融资成本。

结构上，更加注重定向发力，引导金融机构加大对扩大内需、科技创新和中小微企业等重点领域的支持力度。其中，将“扩大内需”置于结构性政策重点首位，设立1000亿元财政金融协同促内需专项资金，通过“再贷款+财政贴息”、担保增信等方式，支持服务消费、养老等领域，强化财政金融协同扩内需。

宏观政策更加强调协同有效。报告提出要“强化改革举措与宏观政策协同”，增强宏观政策取向一致性、放大“组合拳”效应和健全预期管理机制。

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内需主导，关注服务消费和有效投资潜力释放

扩大内需、建设强大国内市场置于任务首位，关注服务消费和有效投资潜力释放。消费方面，优化存量政策，服务领域或为扩内需的重点。一是，优化“两新”政策实施，超长期特别国债2500亿元用于消费品以旧换新，优化的方面包括：以旧换新补贴金额和范围小幅退坡，重点支持数码智能，能耗低、带动效应强的家电；设备更新方面新增民生、安全、消费基础设施领域；并给予地方更多自主空间。二是，服务领域或成为扩内需的重点，实施服务消费提质惠民行动，活跃线下消费、释放文旅、赛事、康养等领域消费潜力。预计今年商品消费增长相对平稳，而与“投资于人”理念相契合的服务消费及场景升级领域，例如文旅、赛事、餐饮、康养等更具增长潜力。三是，从居民收入着手建立促进消费长效机制。制定实施城乡居民增收计划，将在促进低收入群体增收、增加居民财产性收入、完善薪酬和社保制度等方面推出一批务实举措。

投资方面，着力实现投资止跌回稳，挖掘释放有效投资潜力。资金方面，建设资金充裕，政策性金融工具将发挥重要作用。中央预算内投资规模7550亿元，较2025年增加200亿元；安排8000亿元超长期特别国债资金用于“两重”建设，较2025年持平；发行新型政策性金融工具8000亿元，撬动更多民间投资与社会资本。项目方面，优化实施“两重”项目，及早谋划、推进“十五五”重大工程项目。

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加紧培育壮大新动能，人工智能重要性提升

现代化产业体系建设注重传统产业优化提升和新兴产业培育并重，人工智能重要性提升。关于培育壮大新动能有以下增量：一是，优化提升传统产业置于建设现代化产业体系的首位。巩固提升传统产业优势是现代产业体系的基础，本次安排2000亿元支持大规模设备更新，实施产业链高质量发展行动，矿业、冶金、化工、轻工等传统产业或迎来新的发展机遇。二是，相较于2025年，新增重点提及打造集成电路、未来能源、具身智能、脑机接口、6G等产业。三是，人工智能+”的重要性进一步提升，相较于2025年将“人工智能+”作为数字经济中的一环，本次报告提出“打造智能经济新形态”并作为单独段落。

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房地产和地方政府债务风险有望进一步收敛

房地产和地方政府债务风险有望进一步收敛。地产端，2025年中央经济工作会议明确“因城施策控增量、去库存、优供给”后，地产政策出台密度明显提升，多地提出收购存量商品房重点用于保障性住房、放开限购政策、完善“白名单”融资支持等。住房公积金制度改革作为关键抓手延续推进，有望释放部分合理需求。化债端，2026年是用于置换地方隐性债务的约6万亿元特殊再融资债，基本发行完毕之年，化债资金落地节奏或延续2025年特征，隐债置换债仍将前置发行。在坚持主动化债、不得新增隐性债务纪律的基础上，今年将更加聚焦地方政府融资平台经营性债务风险的化解。

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深化全国统一大市场建设，消费税改革平稳推进

全国统一大市场建设更加强调制度完善和规范地方政府行为，消费税改革或平稳推进。

全国统一大市场建设方面，完善制度建设，着重规范地方政府招商引资、不合理税收优惠补贴等行为。相较于2025年“加快建立健全基础制度规则，破除地方保护和市场分割”，本次报告强调“制定全国统一大市场建设条例”，制度建设更趋完善。针对地方政府经济促进行为，明确“出台地方政府招商引资鼓励和禁止事项清单，规范税收优惠、财政补贴政策”。

财税体制改革方面，细化消费税改革表述，相较于2025年，“加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方”的表述，本次报告明确将“调整优化消费税征税范围、税率,并推进部分品目征收环节后移”，预计改革为渐进式推进。

7

更大力度保障和改善民生，稳就业表述增量较多

政策持续强化民生导向，围绕就业、社保和教育更大力度保障和改善民生。其中，就业方面增量表述较多，更加注重劳动密集型行业承载就业的功能。一方面，提出进一步增加以工代赈投资规模、支持劳动密集型行业企业稳定岗位、增强服务业带动就业能力。另一方面，完善稳就业配套政策，与2026年总体要求中“着力稳就业、稳企业、稳市场、稳预期”，将“稳就业”置于首位呼应。主要措施包括延续实施稳岗返还等措施，出台支持灵活就业人员、新就业形态人员参加职工保险的政策等。

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风险提示

对政策的理解有偏差；政策落地节奏不及预期。

本报告作者：

邵睿思   S0880125070011

梁中华  S0880525040019

来源：梁中华宏观研究